Il y a soixante-dix ans, le 16 janvier 1947….
…Entrait en vigueur le premier plan quinquennal français
Contrairement à une idée très répandue, la planification française ne remonte pas au lendemain de la Libération mais quatre ans plus tôt, lorsque le gouvernement du maréchal Pétain promulgua les lois du 23 février 1941, instituant une Délégation Générale à l’Équipement National (DGEN) et du 6 avril suivant, arrêtant le principe d’un plan décennal, qui fut définitivement établi en mai 1942. Celui-ci, bien que fort détaillé, s’inspirait d’une conception du rôle de l’État comme stimulateur, orienteur et régulateur des activités privées. Il ne prévoyait aucune appropriation collective des moyens de production. En revanche, l’État interviendrait pour accorder des subventions ou des prêts bonifiés. L’objectif portait naturellement sur l’effort de reconstruction nationale et de rattrapage des retards que la France avait accumulés, principalement dans les domaines de la production industrielle et des équipements dits structurants, depuis, au moins, l’époque du front populaire.
Devant s’étaler jusqu’en 1952 et ayant commencé à s’appliquer dès la fin de 1942, le plan « de Vichy » – ce que l’on ignore généralement – ne fut pas vraiment remis en cause à la Libération. Comme d’ailleurs de nombreuses autres lois intervenues dans d’autres matières, en dépit de l’annulation altière par le général De Gaulle de tous les actes juridiques postérieurs au 10 juillet 1940. Et, lorsque ce dernier décida de la création d’un Commissariat Général au Plan, le nouvel organisme chaussa tout simplement, le 3 janvier 1946, les bottes de l’ancienne Délégation, reprenant l’essentiel de ses principes – une planification indicative et incitative, nullement autoritaire –, son mode d’organisation, son fonctionnement, ses personnels, hormis la fonction de direction générale, confiée à Jean Monnet.
Autodidacte et homme de réseaux, regardant le monde entier comme un ensemble d’entreprises dans lesquelles il postule à des emplois de cadres supérieurs puis dirigeants, il est incontestablement un visionnaire et un stratège de la coopération internationale sous toutes ses formes. Agent, plus ou moins secret, des États-Unis à partir de 1942, leur conseillant de se méfier de De Gaulle et cependant chargé par lui d’importantes responsabilités au plus haut sommet de l’État …
C’est donc sous sa direction que fut élaboré, entre janvier et septembre 1946, le premier plan quinquennal français, approuvé par l’Assemblée nationale en octobre, pour une entrée en vigueur le 16 janvier 1947. Pour Monnet et son équipe, la France avait désormais le choix entre « la modernisation ou la décadence. » Il était facile de faire valoir que sans la Révolution et surtout Napoléon, sans les guerres de 1870, de 1914 et de 1939 (deux lourdes défaites et une victoire en trompe l’œil), la France aurait été, au milieu du XXe siècle, une grande nation prospère que n’auraient ponctionné ni la charge faramineuse des opérations militaires, ni les indemnités versées aux vainqueurs, ni le coût de la reconstruction des régions dévastées.
« Reconstruction » restait bien le maître mot mais à la condition de ne pas restaurer une société et une économie vieillies qui avaient pris un retard considérable par rapport à des pays, certes eux aussi embarqués dans des conflits, mais moins systématiques et de façon moins ruineuse.
Le plan fait partie des instruments stratégiques propres à réaliser cet objectif général. Mais, s’il s’inspire directement de ce que fit Vichy, l’idéologie dominante interdit de le déclarer et on préfère se référer au pays alors à la mode, l’Union soviétique et son Gosplan. Mais, malgré le poids politique du parti communiste (premier parti de France aux élections du 21 octobre 1945 avec plus de 26 % des voix), sans tomber dans l’ornière du totalitarisme économique : il ne faut pas fâcher les américains si l’on veut bénéficier de leur aide. Les plans sont à la mode et aucun pays n’y échappe pour orienter sa politique : ainsi les officines de Washington sont-elles en train de concocter un programme de soutien au rétablissement européen qui évite de faire payer les réparations par l’Allemagne en raison des mauvais souvenirs laissés par la politique menée après la première guerre mondiale. Pour bénéficier de ce qui sera le plan Marshall, signé à Paris le 20 septembre 1947, il faut demeurer dans le cadre d’une économie de marché.
Le plan français, intitulé « plan de modernisation et d’équipement » vise donc à faire redémarrer l’outil de production – « produire » est le deuxième maître mot de l’époque –, à satisfaire les besoins essentiels de la population encore confrontée à la pénurie (les tickets de rationnement ne disparaîtront que le 1er décembre 1949), à « élever le niveau de vie et améliorer les conditions de l’habitat et de la vie collective. » Pour ce faire, le plan privilégie six secteurs dits « de base » : le charbon, l’électricité, l’acier, le ciment, les machines agricoles et les transports. Contrôle des prix et nationalisations accompagnent le processus.
Le bilan que l’on peut dresser du premier plan, parvenu à son échéance de 1952, est incontestablement positif : non seulement, le produit intérieur brut a retrouvé dès 1949 son niveau de 1938 mais la production industrielle dépasse de 12 % son niveau record de 1929. En d’autres termes, la Grande-Dépression est effacée, même s’il aura fallu attendre vingt-trois ans pour cela. Deux points faibles cependant : l’inflation n’est pas jugulée (elle atteint encore 12 % en 1952) faute d’une politique monétaire rigoureuse, et la consommation des ménages a été sacrifiée aux équipements collectifs : on ne pouvait pas tout faire.
La poursuite de la planification est certes décidée mais, du fait du désordre politique de la IVe république, le deuxième plan quinquennal est adopté avec deux ans de retard, couvrant la période 1954-1959. Entre-temps, Jean Monnet, devenu président de la Haute-Autorité de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (une autre de ses idées) a été remplacé par son plus proche collaborateur, Étienne Hirsch. L’exercice bénéficie d’une amélioration méthodologique, par une meilleure articulation avec le budget annuel de l’État, mais pâtit sur le fond d’une application considérablement perturbée par la guerre d’Algérie.
Revenu au pouvoir en 1958, le général De Gaulle croit toujours à la planification et entend lui donner un deuxième souffle. C’est l’époque des grandes ambitions, qui commencent par le choix de formules destinées à faire date : « le plan, ardente obligation », selon de Gaulle, « le plan, anti-hasard, réducteur d’incertitudes » selon son nouveau commissaire général, Pierre Massé. Aux côtés du Commissariat Général au Plan, est créée en 1963 la Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR).
Huit plans se succéderont ainsi jusqu’en 1992, enrichis à partir de 1969 par la politique contractuelle, entre État et régions, État et entreprises nationales, mise en place par le gouvernement Chaban-Delmas. Avec des incidences peu à peu déclinantes. En 1993, un gouvernement totalement asservi à l’idéologie libérale, et fondamentalement insignifiant, renoncera à l’exercice. Pour découvrir, non sans naïveté, avec la crise boursière de 1994, que les lois du marché ne règlent pas tout par enchantement : quelle surprise ! La même que celle de Marie-Antoinette découvrant la misère du peuple…
Daniel de Montplaisir